稲川なつめ以审判为中心诉讼制度改革视域下对公安预审的探索-法治中国

以审判为中心诉讼制度改革视域下对公安预审的探索-法治中国
【摘要】近年来，我国公安预审从推行”侦审合一”渐渐呈现出了侦审模式多元化发展的趋势。各地公安机关都在关注、探索适应“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的预审新模式。认清公安预审的诉讼价值定位，结合中外预审制度的经验教训，把握好公安预审与“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革之间的共性，使公安预审更好的为刑诉制度改革保驾护航。
【关键词】以审判为中心 侦查 公安预审 预审法官
“以审判为中心”，是指在刑事诉讼各阶段之间的关系上，审判是中心，侦查和审查起诉都是围绕着审判这一中心而展开的，审判对侦查和审查起诉具有制约和引导作用，侦查和审查起诉需要接受审判的检验。推进以审判为中心的诉讼制度改革，突出庭审的中心地位天涯四美是谁，充分保障辩护权利和质证权利，法庭控辩双方的对抗提供更平等、公正的制度环境。通过审判的程序公正，实现案件裁判的实体公正。以审判为中心的刑事诉讼制度其主要价值表现在三个方面:一是有利于将罪刑法定、罪责刑相适应、法律面前人人平等等刑事诉讼原则严格落实在每一个案件中。发挥审判程序应有的终局裁断功能及其对审前程序的制约引导功能，强化公检法三机关配合和制约，防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件“带病”进入起诉、审判程序。二是有利于确定统一的司法审判标准。以审判为中心的诉讼制度改革，关键在于在整个诉讼过程中坚持以审判标准为中心。明确侦查、审查起诉工作是否符合法律规定、是否符合程序规定、是否达到法定标准，最终通过公开、公正的审判予以检验和确认。三是有利于构建科学合理的诉讼框架、转变政法机关整体工作理念。强调以审判为中心，其核心是要牢固树立人民主体、权利本位、公权法定、权责统一、监督制约、法律至上、公平正义等理念，为推进以审判为中心的诉讼制度建设，实现刑事司法公正提供更为坚实的理论基础，其根本目标是实现习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。“以审判为中心”诉讼制度改革对整个侦查工作，尤其是预审工作提出了更高、更新的要求，需要我们重新审视公安预审工作。
一、公安预审概述
（一）公安预审的概念
“预审”一词最早出现于法国1808年《刑事诉讼法典》。预审，是指侦查机关的专门人员通过依法对犯罪嫌疑人采取讯问和其他侦查措施，审查核实证据，查明案件全部真相，决定是否移送起诉的侦查活动。目的是核查所获犯罪证据，进一步查清案件事实、情节和其他犯罪线索。我国侦查阶段的预审一般从逮捕犯罪嫌疑人开始，到侦查程序终结结束。公安预审是公安机关侦查工作的一部分，负责审核犯罪嫌疑人是否应当逮捕或起诉，符合移送起诉条件就移送检察院起诉；不符合条件有的退回办案单位继续取证侦查或指导办案单位补充证据，有的由预审机关或负责预审的人员自行调查取证。
结合实际公安工作，公安机关预审职能的主要内容大致分为以下六种:
（1）准确、及时的查明案件的全部真相；
（2）查清犯罪线索、查破积案隐案；
（3）保障无罪的人不受刑事追究；
（4）审查完善证据；
（5）对犯罪嫌疑人进行形势政策和相关法律的教育；
（6）收集研判犯罪情报信息，提升预审的综合效能。
（二）公安预审与侦查的关系
“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。这是“侦查”相对广义的定义，在广义的侦查中，预审是侦查的一部分。《刑事诉讼法》第3条规定:“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责……”这里的“侦查”是相对狭义的侦查，与“预审”相互衔接的案件查处程序。《刑事诉讼法》第11条规定:“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”结合我国《刑事诉讼法》的规定，预审无法取得与侦查、审判平起平坐的独立诉讼地位，加之法律将其赋权给公安机关，决定了预审必然成为侦查活动的组成部分。
笔者认为，侦查与预审应该是两个不同的办案阶段。侦查是通过现场勘查、讯问、询问等各类侦查措施收集案件证据，以确认并抓获犯罪嫌疑人为阶段性节点。预审则侧重于审核收集、调取的证据材料和深挖余罪两者之间属于程序上的承接关系。从预审的本质来分析，应明确赋予预审独立的诉讼程序地位苍狼绝爱，这样才能更好地发挥预审对侦查的监督制约作用。
（三）公安预审的积极意义
对于公安机关这一侦查主体而言，充分发挥公安预审职能可以提升案件办理质量，减少冤假错案。发挥公安预审职能一方面可以通过进一步论证、审核各类案件证据材料，提升证据材料在诉讼过程中的法律效力；另一方面，在“侦审分开”的模式下，预审是发现余罪、掌握全面案情的重要途径万力王，通过案件串并可以破获部分类案积案。充分发挥公安预审职能可以促进公安机关形成有效内部监督机制。案件办理过程中的内部监督机制是一种动态化的内控机制，公安内控机制与检察院的外部司法监督相结合形成合力，进一步强化对案件证据材料和侦查办案过程的监督审查。包含预审职能的内控机制不仅可以及时纠正在诉讼前侦查过程中出现的偏差，稲川なつめ也是对办案侦查人员的一种内部保护，减少因错案导致的各类执法责任问题。
对于犯罪嫌疑人而言，公安的预审职能有利于保障人权，维护犯罪嫌疑人的合法权益，提升公安机关执法的社会效益。公安预审具有一定的中立性，公安预审职能独立于其他侦查职能，张翔玲在整个侦查过程中居于侦查部门和犯罪嫌疑人的中立位置。一方面有利于强化对侦查过程中公安机关内部司法行政权力的制衡，另一方面通过对涉及犯罪嫌疑人人身权利的强制措施和案件证据的核查，可以起到保障犯罪嫌疑人合法权益，即保障人权的作用。
二、国外部分国家现行预审制度的利弊
国外的预审制度大部分是指广义的预审，是刑事庭审前一项重要的诉讼制度。在不同法系国家预审制度具有不同的内容和功能（两大法系的预审制度不同点详见表1）。
（一）法国预审制度
法国属于典型的大陆法系国家。法国的预审制度饱受争议，一直处在不断的变革之中。在法国，预审有初级预审、第二级预审和最终预审之分。初级预审即正式侦查，由预审法官（法国预审法官是从法院的法官中挑选，按照审判法官的相同形势予以任命。其职责是经法国总统依据司法部部长的提议并听取最高司法会议的意见后发布政令授权，负责对案件进行侦查。如果预审法官因某种原因（如生病、缺勤）等不能履行职务时，法院可以指定法庭法官临时代替其工作。可见，法国预审法官属于法国法官的一种（详见法国《刑事诉讼法典》第49条、第50条及第382条）。）进行。“最终预审，实际为法庭调查。”法国的预审法官既有类似于警察的侦查权，又可以裁定预审中发生的法律争议和问题，拥有的双重职能，不仅使其在司法体制中具有独一无二的地位，也因此成为争议的焦点。预审法官主要负责处理复杂或涉及严重刑事犯罪的案件，所有重罪（可判10年以上的）都必须有预审法官的介入。1958年《刑事诉讼法典》颁布之前，预审法官属于司法警察序列，履行侦查职能，没有裁判权。1958年《刑事诉讼法典》确立了预审法官的独立地位。与其他法官一样，预审法官由共和国总统任命，没有任期限制，不受罢免与撤销。但是，与普通法官不同的是，预审法官拥有侦查与审判的双重职能。“乌特罗案”（乌特罗位于法国北部加来海峡大区的加来海峡省。由案件发生在此地，故被称为“乌特罗。该案是一起对未成年人进行性侵犯的刑事案件当时，滨海布洛涅市的社会服务机构接到有关人员报告，位于乌特罗（滨海布洛涅市附近）雷纳德旅游区的一些孩子遭到家长和邻居的殴打、强奸和性虐待。当地的儿童权益保护部门向滨海布洛涅市的检察官做了报告，检察官启动公诉程序，警察开始介入调查。随后预审法官对该案进行审查案件正式进入侦查阶段。涉案的一些家长陆续被拘留，有些家长承认了部分指控。法国的新闻媒体也对该案进行了广泛的跟踪报道。案件随后被移交到加来海峡省圣奥梅尔的重罪法庭审理。庭审过程中，17名被告人中的13人一直坚称自己是无辜者。由于一些被告人坚称自己无罪或主张其他被告人无罪，所谓的“未成年被害人”的证词显得既模糊又矛盾，心理专家的独立性又面临质疑，新聘请的专家也不敢肯定未成年被害人的证言是否可信。经过法庭审理，一审判决10名被告人有罪，7名被告人被宣告无罪。一审宣判后，6名被告人提出上诉。上诉审在巴黎市重罪法院进行，经过讯问上诉人、分析心理专家的意见，法院认为未成年被害人撒了谎，最终判决6名上诉人无罪。该案一开始认为有17名未成年被害人遭到侵犯战倾城，但最后确认的只有德拉夫妇的4个孩子受到了侵犯。由于涉案面广、社会影响大，该案被称为“司法系统的切尔诺贝利事件”。）成为法国预审制度改革的导火索。该案预审法官经验不足，过于自信（轻易相信谎言和假证:既未注意未成年人的证言有不可信的一面，又没有寻找其他实质性的证据，仅凭未成年人的片面之词就盖棺定论），过于信赖专家意见（案的专家并不中立），在有罪推定的观念下主观臆断（片面相信被告人的认罪供述并且始终意图让被告人认罪），最终导致错案的发生何俊鹏。该案的发生也让预审法官制度的改革成为了法国预审改革的重点。2009年1月7日，法国总统萨科奇关于刑事司法改革计划中，特别提到将取消现行“预审法官”，代之以“预审监督法官”。预审法官之前所主导的刑事侦查任务将交由检察院负责一棍扫天下。预审法官今后不能直接参与刑事侦查天之游侠，但是可以监督侦查过程。
法国预审法官制度改革的支持者认为:预审法官这一角色混淆了侦查权和审判权，其所担当的双重职能之间存在冲突，有违近现代刑事司法理念；由于法国预审法官采取独任制，缺乏司法民主，可能出现独断专裁的现象，并且预审法官一般都是由国家法官学院刚毕业不久的年轻人出任，经验和阅历的缺乏也难以保证使命的担当。改革的支持者认为应当剥离预审法官的双重权力，将查明案件事实的预审权力归于检察官，同时任命独立法官履行预审法官所具有裁判职能诺雷得。
改革的反对者认为:法国预审法官制度的废除会严重破坏法国司法体系的独立性，某些涉及政治和商业人物的受贿和行贿案件不能依法得到制裁。预审法官的最大特点就在于身份职能的双重性、司法地位的独立性以及不可罢免性。某一案件一旦由预审调查法官介入侦查后，任何外在的力量都无法对其进行不当干预，包括政府或其他方面的任何压力。在法国，许多涉及政界要人的金融和经济丑闻案件也因此而得到深人的调查，并被公之于众尚贤中学。
从法国关于预审制度存废的争议中我们可以得到一定的启示。“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革中要完善司法管理体制和司法权力运行机制，加强对司法活动的监督公安机关在打击犯罪、提高办案效率的同时也要兼顾公平正义，合理地赋予犯罪嫌疑人和被告人在刑事预审程序中获得救济的权利，创造条件为社会大众提供有效的司法运作机制让民众接近司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（二）英国预审制度
英国的预审权力主体是治安法官，（英国绝大多数治安法官属于非专业法官（ Lay Justice），也被称为非专业治安法官（Lay Mag istrate），由于他们不领取薪水，因此也被称为无薪治安法官。少数治安法官属于专业法官，其正式称谓是领薪治安法官，是由英国女王从大法官推荐的执业7年以上的出庭律师或事务律师中任命的。）英国刑事案件的绝大多数是由治安法官审理的。英国预审的适用范围，一般只对较为严重的可诉罪进行预审吴辰岑。由控辩双方的申请或法官依职权启动预审程序。预审的方式分为书面预审和言词预审，1996年以后取消了言词预审。预审审查的范围包括:控方证据、案中控辩双方争议问题、证据可采性问题、可预见的法律要点等。言词预审可以为控辩双方提供充分的举证、质证机会，有利于保证预审案件的质量，但其诉讼期较长、过多的司法资源消耗在了双方分歧的争执上。由此可以得到启示，合理的划分言词预审和书面预审的案件类别、灵活运用这两种预审方式是提升司法效率的重要举措。
（三）日本预审制度
日本具有较为独特的“预审”制度。第二次世界大战后，日本废除了法国式的预审制度，而美国对日本的政策从“打压”变成“扶植”，对日本国内经济社会产生了深远的影响。但日本并未建立起与英美法系相仿的预审制度。究其原因，是因为日本实行的是检察官起诉独占主义和起诉便宜主义。日本实行完全的国家追诉主义，检察官全权负责刑事案件的起诉。日本的检察官与英美的治安法官不同，大多是法律素养较高的专业法律人士，保证了起诉程序的规范有序。起诉便宜主义（官全权负责刑事案件的起诉。日本的检察官与英美的治安法官不同，大多是法律素养较高的专业法律人士，保证了起诉程序的规范有序。起诉便宜主义（起诉便宜主义是指检方对于存有足够的犯罪嫌疑，并具备起诉条件的案件，可以斟酌决定是否起诉的原则。根据此原则，公诉方可以依据法律的授权，基于刑事惩戒的目的和权衡各种利益，对其所审查起诉的刑事案件，选择是否做出控诉以继续或停止刑事程序。）进一步赋予了检察官对起诉极大的自由裁量权，从而形成了检察官对起诉权的垄断。为保证起诉成功率，检察官高度重视对侦查的审核。近年来，日本基层法院的刑事案件无罪率不到1％，起诉后判决有罪率超过99％日本学者将日本这一司法特色称之为“精密司法”日本虽然未建立明确的预审制度，但检察官对起诉权的垄断实际履行了对刑事案件起诉条件的审查的职能北大侠客行，起到了“预审”的作用。这一制度也存在一定问题，日本检察官对起诉权的垄断大大降低了司法过程中民众的参与度，容易降低民众对司法体系的认可，造成司法权威流失灵武司兵器簿。
三、国内公安预审的历史发展与现状
（一）国内公安预审发展的三个主要阶段
1.“侦审分设”阶段。1954年，公安部召开第六次全国公安工作会议，在会议决议中指出:“各级人民公安机关都应逐步建立正规的预审制度，使全部预审程序都合乎法律的要求。”1955年，公安部成立预审局即第十三局。各地相继将预审从政保、治安部门划出，形成“侦审分开”的格局。1957年12月17日至27日公安部召开了全国预审工作座谈会。1979年，《刑事诉讼法》颁布，预审制度第一次以国家基本法典的形式得到确认，之后十年，属于侦审分开稳定时期，预审地位逐步提高，1996年的《刑事诉讼法》，再次确认预审制度。
2.“侦审一体”改革阶段。1997年6月，公安部召开全国刑事侦查工作会议，明确将“侦审一体化”（即侦审合并）作为改革刑事侦查工作的重要组成部分。当时，白景富副部长谈到侦审合并时指出:“实行侦审一体化，有利于保证办案时效，提高办案效率和办案质量；有利于明确责任，严格执法，更加有力地打击犯罪。”随后，全国大部分公安机关撤销预审部门，实行侦审合并，也有部分公安机关保留预审部门。1997年，公安部陶驷驹部长谈公安改革时说:“应该指出，侦审合并不是要取消预审工作，而是要把现在预审部门的一部分职能合并到侦查部门，结案的把关由侦查部门负责。”
3.后“侦审一体”阶段，即侦审机构的多元化发展。2012年修订《刑事诉讼法》，仍然确认了预审制度。这一方面是因为预审部门在全国仍有保留，另一方面，侦审合并，撤销预审部门，并不意味着预审制度的消失。目前我国公安预审现状有以下几种情况:（1）大部分地区的公安机关取消了预审机构，实行侦审一体化，公安机关只能安排法制部门或结案后几名专职人员行使预审职能；（2）部分地区公安机关在侦查部门内部设立预审机构；（3）部分地区公安机关保留了原有的独立的预审机构；（4）部分地区重新恢复了已被撤销的预审机构。这些现状无不说明公安预审在实际公安工作中的重要性，表面上的“侦审一体化”代替不了公安预审在刑事案件侦查办理中的关键作用。
（二）国内公安预审在现阶段存在的问题
我国的公安预审经历了“从无到有、从有到分、从分到合、从合到混”的发展过程。公安预审的发展和改革，其直接目的是进一步提升公安机关的侦查效率、形成更加高效、更加科学的刑事诉讼体系，其根本目的是服务于我国的经济建设和社会发展。在20世纪90年代末，基于当时的生产力和公安机关队伍综合素质水平实行侦审一体化，有利于保证办案时效、提高办案效率和办案质量；有利于明确责任、严格执法，更加有力地打击犯罪。但随着时间的推移，侦审一体化改革也暴露出了一些问题。
1.片面的执行“侦审合一”容易背离公安预审的初衷。大部分地区公安机关推行‘’侦审合一”、取消预审机构。这部分地区有的结案后安排专职人员行使预审职能，在现实工作中，“一警多能”造成基层侦查人员工作压力过大，实际办理刑事案件的质量不高。有的预审人员就是案件的侦查人员，预审人员的非中立性往往使得预审工作“先入为主”，容易片面追求“有案必诉”，从而背离公安预审的初衷。
2.很难使公安预审形成有效的侦审内控机制。现阶段部分地区公安机关在侦查部门内部设立预审机构。例如，在县区级的刑警大队下设立预审中队，这种做法的好处是可以缩短公安预审的实际审查周期，侦查系统内部的“预审”与“刑侦”更便于沟通、协商，避免了部门之间的推诿扯皮谦王煞妃。但侦查系统内部设立的预审机构缺乏独立的法律地位，削弱了预审对侦查的审核监督。
3.弱化了公安预审在刑事诉讼中的程序性价值。公安机关刑事案件种类繁多，“侦审合一”后缺乏对类案有针对性的预审，实际基层工作中，就各种刑事案件的可起诉标准公安机关与检察院有时各持已见。“公安机关万根线，难入检方一根针。”公安机关的预审职能是司法体系中广义预审的一部分，是“侦查”和“起诉”之间承上启下的重要环节。
四、公安预审适应“以审判为中心”的诉讼制度改革的思考
（一）坚持服从、服务于以审判为中心的刑事诉讼制度改革
在我国，公安预审“侦审分设”阶段处于“侦查中心主义”的刑事诉讼大背景中，“侦审合一”的改革阶段处于“侦查中心主义”向“以审判为中心”转变过渡的司法环境下。公安预审的发展要紧密结合“以审判为中心”的现代司法理念，把握好侦查、预审、审判之间的关系，既要避免像法国预审制度一样的过度集权、缺乏监督。又要突出公安预审核查证据、深挖余罪等职能，发挥好预审在侦查与审判之间的“关节”作用。
（二）转化公安预审的证据审核侧重点
以审判为中心的刑事诉讼制度改革强调树立与现代刑事诉讼理念相符的无罪推定、疑罪从无原则，严格依据证据认定事实，排斥主观臆断或行政干预的事实认定方式，按照证据规则排除事实不清、证据不足或违反法律程序的案件，把好阻断冤案错案的关口。彻底转变传统公安预审中存在的“口供中心主义”的证据审核理念。传统公安预审模式过分凸显讯问在取证中的地位。而“以审判为中心”视域下的预审重构必须由“口供为本”转向“物证优先”和“实物证据为本”，加快实现从“由供到证”到“由证到供”“以证促供”“供证结合”的模式转变。这要求在实际公安工作中转变公安预审的具体工作方式和对案件证据材料的审核侧重点，提升客观证据在诉讼程序中的地位和证明效力。
（三）注重公安预审职能的实质性独立
后“侦审一体”阶段，部分地方公安机关在探索侦审机制的过程中，想通过将公安预审职能独立于侦查的方式强化公安预审作用但却盲目地将公安预审职能的独立机械地理解为预审机构的独立。其实探索适应“以审判为中心”的刑诉制度改革的公安预审新模式，首先要厘清侦查与预审在诉讼程序中的定位，搞清两者的关系和相互之间的作用。侦审新模式的探索关键是明确公安预审证据核实的独立价值，防止预审成为侦查的附庸，要将预审的职能实际从侦查中抽离出来。
五、结语
公安预审的探索和发展要牢记初衷、与时俱进。在“以审判为中心”的司法体制改革大背景下，要进一步认清公安预审的诉讼价值立足于承续侦查、监督保障等预审基础职能，形成高效、统一的公安侦审结构体系。当下崭新的政治经济环境和各种先进的科学技术使公安预审的发展面临着前所未有的机遇。例如，就公安预审审核证据的职能而言。不断优化的提取技术、化验技术、音像技术等使得很多客观证据的固定、提取更符合法律规定的证据证明力要求，从技术层面增强了刑事诉讼证据原则的可操作性，提升了公安预审对证据的审核能力公安预审的探索和发展在构建更加科学、完善的刑事诉讼体系中具有关键作用，以点带面，提升公安机关整体的办案水平，为“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革打响第一枪。
原文载《刑事犯罪对策研究2018年卷》，许昆主编，中国人民公安大学出版社、群众出版社，2018年12月第一版，本文作者：张真善，中国刑事警察学院刑事犯罪侦查系硕士研究生。P37-44。整理：江苏省苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”